创世之举——中国行省制度的实行
1260年5月，忽必烈设立中书省一个月后，随即设置了十路宣抚司，“以总天下之政”。这十路分别是：燕京路、益都济南等路、河南路、北京等路、平阳太原路、真定路、东平路、大明彰德等路、西京路、陕西四川等路。
每司分领一路或数路，由藩府旧臣出任宣抚使、副使，作为朝廷的特命使臣，监督和处理地方政务。
宣抚司无处置军务的权力，宣抚使、副使又多数没有宰臣职衔，如果发生叛乱或社会治安等方面的特殊情况就不足以应付了，于是忽必烈把一些地区改置行中书省。
1261年11月，忽必烈撤销了十路宣抚司，并在第二年的12月，又重新设立了宣抚司，但将它作为中书省的派出机构。
对于元朝廷实施的行省制度，钱穆先生在《中国历代政治得失》中评论说：“说到行省制度的滥觞其实是元代中央集权高层统治之计，‘行省’其实是‘行动的中书省’，行省长官是中央政府（中书省）的代表，是由上而下的权力授予，完全没有中央政府与地方政府平起平坐的意思，没有地方自治的概念，没有权力分让的安排。”
忽必烈在外路设立的第一个行中书省是陕西四川行省（京兆行省）。陕西四川行省设立在阿里不哥叛乱时期。1260年，京兆宣抚使廉希宪到任时，为防止阿里不哥已派来的亲信大臣刘太平联络六盘山及四川蒙古军帅，占据京兆地区，果断地捕杀了刘太平等人，征调秦、巩等处诸军进入六盘，发仓库金银充军赏，同时遣使入奏，自劾越权的罪过。
忽必烈并没有责怪廉希宪，因为这是他建立的制度存在缺陷而造成的。相反，在这件事后，他大加赞赏廉希宪善于行权应变。这一年的8月，忽必烈将京兆宣抚司改制为行省，既陕西四川行省，以廉希宪为中书右丞，行行省事。这以后，忽必烈又在其他地区先后设立了行省。
出于种种原因，几经置废分合，最后稳定为十个行中书省，分统中书省直辖诸路以外的各大地区，形成了“都省握天下之机，十省分天下之治”的行政区格局。
吐蕃地区直属中央机构宣政院统辖，所以不置行省机构，但也被视为一个行省。
这样，元朝全境共划分十二个一级政区，即中书省直辖、十行省及吐蕃。在1286年以前，行省属于中书省的临时派出机构。直到1290年，忽必烈在晚年再次调整了行政建制。
他将山东、山西、河北等地直接划归中书省管辖，称为“腹里”。腹里以外的地区则分置岭北、辽阳、河南、陕西、四川、甘肃、大理、浙江、江西、湖广十个行省。自该年始，行省各长官不再是中书省衔，这样，行省就成为最高地方行政机关。
吐蕃和畏兀儿地区另立管辖机构，不在这一范围之内。
行省的权力看起来很大，实则不然，正如李治安先生所说：“通过上述种种措施与政策，元朝廷实现了对行省的严格控驭和有效监督，使其诸权力基本保持在大而不专的范围或限度内。朝廷对行省就能始终处于以重驭轻、以内驭外的有利地位。”
虽然元朝统治者设置行省的初衷和直接目的，是为了“以武力维持专制统治与剥削”和“军事控制”。但是谁曾料想，这一制度对后世产生了那么大的影响，它引出了绵延至明清及近代的中央集权新模式。
